«Обеспечение земельных участков инженерной инфраструктурой в целях жилищного строительства в рамках деятельности Агентства по ипотечному жилищному кредитованию. Зоны инженерной и транспортной инфраструктур

Проект

Участники «круглого стола», проведенного Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера с участием представителей федеральных и региональных органов государственной власти, научных и общественных организаций, а также хозяйствующих субъектов, обсудив вопрос обеспечения земельных участков инженерной инфраструктурой в целях жилищного строительства, реализуемого в рамках деятельности акционерного общества «Агентство ипотечного жилищного кредитования», отмечают следующее.

Правовое регулирование деятельности акционерного общества «Агентство ипотечного жилищного кредитования» (далее - АО «АИЖК») основано на нормах Федерального закона от 13 июля 2015 года № 225-ФЗ «О содействии развитию и повышению эффективности управления в жилищной сфере и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в соответствии с положениями которого АО «АИЖК» является единым институтом развития в жилищной сфере, осуществляющим свою деятельность в целях содействия проведению государственной жилищной политики, в том числе за счет привлечения в нее инвестиций.

Одной из основных задач АО «АИЖК» является содействие в обеспечении земельных участков, предоставленных для жилищного или иного строительства, объектами инженерной, социальной и транспортной инфраструктур.

В части обеспечения земельных участков, предназначенных для жилищного строительства необходимой инженерной инфраструктурой, по информации, представленной АО «АИЖК», содействие осуществляется по следующим направлениям:

1. Анализ возможности присоединения к инженерным сетям на этапе вовлечения земельных участков в жилищное строительство, в рамках которого проводится расчет присоединяемых нагрузок, а также взаимодействие с сетевыми и ресурсоснабжающими организациями в целях определения существующих резервов и пропускной способности инженерных сетей, определения ориентировочных точек подключения к инженерным сетям, определения мероприятий по подключению (технологическому присоединению), определения ориентировочной стоимости присоединения, получения информации о трассировке сетей, расположенных в границах и вблизи границ земельных участков, получения информации о наличии мероприятий по присоединению (подключению) в схемах перспективного развития и инвестиционных программах сетевых и эксплуатационных организаций.

2. Подготовка земельных участков к реализации, в рамках которой проводится уточненный расчет нагрузок на инженерные сети и направление заявок на подключение к ним; взаимодействие с сетевыми и ресурсоснабжающими организациями по определению различных вариантов подключения к инженерным сетям и дальнейшей оптимизацией технических решений на подключение; получение технических условий и заключение договоров на подключение (технологическое присоединение) к инженерным сетям.

3. Сопровождение проектов строительства в части оказания методологической и консультационной помощи застройщикам при оформлении документов на всех этапах подключения к инженерным сетям (анализ поданных заявок, полученных проектов договоров на технологическое присоединение, исполнение договоров на подключение); взаимодействие с сетевыми и ресурсоснабжающими организациями и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о возможности включения мероприятий, необходимых для обеспечения земельных участков инженерной инфраструктурой, в инвестиционные программы таких организаций; предоставление сетевым и ресурсоснабжающим организациям земельных участков для размещения объектов инженерной инфраструктуры в рамках реализации инвестиционных программ, в том числе договоров подключения (технологического присоединения).

4. Осуществление системного взаимодействия с сетевыми организациями, в том числе путем заключения соглашений о сотрудничестве (например, публичное акционерное общество «Россети» (далее – ПАО «Россети») и АО «АИЖК» заключили Соглашение и Меморандум о сотрудничестве, в рамках которых осуществляется взаимодействие по созданию благоприятных условий для привлечения инвестиционных ресурсов в развитие систем электроснабжения, а также для обеспечения технологического присоединения к электрической сети объектов, расположенных на земельных участках АО «АИЖК»).

Наглядным положительным подтверждением указанного выше взаимодействия может служить пример взаимодействия АО «АИЖК» с ПАО «Россети», посредством которого по проекту строительства жилья экономического класса «Новый Ярославль» (д. Губцево, Ярославская область) размер платы за технологическое присоединение был снижен на 46,6% путем оптимизации выполнения схемы электроснабжения; по проекту строительства жилья для ЖСК «Радиосвязь» (ул. Е. Стасовой, г. Красноярск) размер платы за технологическое присоединение снизили на 62% за счет изменения схемы электроснабжения, при этом сокращение сроков указанного присоединения составило более 4 месяцев.

Через взаимодействие АО «АИЖК» с обществом с ограниченной ответственностью «Газпром межрегионгаз» мероприятия по реконструкции газопровода высокого давления от ГРС «Кудьма» до п. Новинки с целью увеличения производительности газораспределительной сети, были включены в инвестиционную программу указанного общества.

Результатом взаимодействия АО «АИЖК» с публичным акционерным обществом «НОВАТЭК» стало включение в инвестиционную программу общества мероприятий по строительству ГРС-2 п. Митрофановский, направленных на газификацию Сосновского района Челябинской области.

Следует отметить, что указанные примеры не единичны.

Выполнение указанных выше мероприятий АО «АИЖК» в комплексе служит общей цели сокращения сроков освоения земельного участка, а также снижения стоимости квадратного метра жилья.

АО «АИЖК» также принимало участие в реализации программы «Жилье для российской семьи», реализуемой в рамках государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 323 (далее - Программа), в рамках которой АО «АИЖК» планировалось осуществлять финансирование мероприятий по выкупу построенных в рамках реализации Программы объектов инженерно-технического обеспечения либо приобретению закладных, удостоверяющих право залога на обозначенные объекты.

Вместе с тем, Счетной палатой констатировалось недостижение целевых индикаторов указанной Программы, было указано, что по состоянию на 1 января 2017 года строительство жилья экономического класса фактически не обеспечено объектами инженерно-технического обеспечения в части вопросов, отнесенных к компетенции АО «АИЖК», в том числе по причине наличия условия Программы о предоставлении финансирования на цели выкупа объектов инженерно-технической инфраструктуры только после подтверждения застройщиком факта реализации жилых помещений гражданам Российской Федерации по цене, не превышающей максимальную цену жилья экономического класса, установленную Программой (не более 35 тыс. рублей за 1 кв. метр).

Несмотря на то, что постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2017 года № 393 программа «Жилье для российской семьи» была исключена из Программы, АО «АИЖК» продолжит выполнять принятые на себя обязательства по финансированию выкупа объектов инженерной инфраструктуры при безусловном выполнении обязательств со стороны застройщиков.

По данным АО «АИЖК», среди основных проблем, препятствующих оперативному и качественному решению вопроса подключения к сетям инженерной инфраструктуры, можно выделить следующие:

• отсутствие синхронизации перспективных схем развития инженерной инфраструктуры и инвестиционных программ ресурсоснабжающих организаций с документами территориального планирования (генеральными планами, схемами территориального зонирования, правилами землепользования и застройки);
• отсутствие синхронизации инвестиционных программ ресурсоснабжающих организаций со сроками строительства объектов жилищного строительства;
• длительные сроки подключения к инженерным сетям в рамках исполнения договоров подключения (технологического присоединения);
• различные расценки на строительство сетей при установлении органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации стандартизированных ставок на подключение (технологическое присоединение) к инженерным сетям (НЦС, ФЕР, ТЕР);
• сложность и длительность процедур предоставления земельных участков для строительства линейных объектов инфраструктуры (оформление сервитутов, выделение и регистрация выделенных частей земельных участков под сети);
• отсутствие «единого окна» и консультационных центров подачи заявок на подключение ко всем видам ресурсов (как, например, «Мои документы»);
• отсутствие процедуры получения предварительной информации о сроках и стоимости присоединения к инженерным сетям на стадии оценки проекта жилищного строительства.

Одной из основных проблем, возникающих при обеспечении земельных участков инженерной инфраструктурой в целях жилищного строительства, отмечается острая недостаточность финансовых средств как на обеспечение указанных земельных участков непосредственно самой инженерной инфраструктурой, так и на подведение к районам застройки магистральных инженерных сетей и связанная с этим невозможность переложения решения данного вопроса на застройщика в виду риска увеличения себестоимости строящегося жилья, а, следовательно, потенциального снижения его доступности для населения.

Конечно, отчасти вопрос обеспечения рассматриваемых земельных участков инженерной инфраструктурой решается через подпрограмму «Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище» на 2015–2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 года № 1050, в рамках которой предусмотрено возмещение затрат на уплату процентов по кредитам, полученным субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями или юридическими лицами в кредитных организациях на цели обеспечения инженерной инфраструктурой земельных участков, предназначенных для строительства жилья экономкласса, а также предоставляемых семьям, имеющим 3 и более детей, а также реализуемого в рамках указанной подпрограммы приоритетного проекта «Ипотека и арендное жилье», на реализацию которого в 2017 году выделено 20 млрд. рублей, часть средств которого пойдет на финансирование строительства инженерной инфраструктуры для жилищного строительства.

Вместе с тем, регионами отмечается, что данных механизмов (финансовых средств) недостаточно.

Например, Иркутской областью в связи с этим предлагается предоставлять новые земельные участки из федеральной собственности для строительства жилья только после определения сроков и источников обеспечения таких земель инженерной инфраструктурой.

Также отдельными субъектами Российской Федерации отмечено, что существующая модель разделения крупных земельных участков и реализация их частей нескольким застройщикам не позволяет реализовать в полной мере комплексные подходы к застройке территории, включая строительство сетей инженерного обеспечения. Зачастую каждый застройщик вынужден осуществлять параллельное размещение коммуникаций, рассчитанных исключительно на собственные нагрузки и не предусматривающих перспективное развитие территории.

АО «АИЖК» отмечает, что одним из факторов, способных положительно повлиять на снижение затрат по обеспечению земельного участка инженерной инфраструктурой, является изменение подхода к формированию платы за технологическое присоединение (подключение) и усиление контроля за расходованием средств. В частности, в состав платы предлагается включать только затраты по капитальному строительству объектов инженерного обеспечения без учета затрат на подготовку и выдачу, а также проверку технических условий, полностью исключив прибыль на данный вид деятельности. Кроме того, ввести отчетность со стороны сетевых/ресурсоснабжающих организаций и контроль со стороны региональных органов исполнительной власти в области регулирования тарифов за расходованием средств по каждому договору технологического присоединения (подключения) с целью возврата застройщику части платы за технологическое присоединение при экономии средств.

В контексте рассматриваемого вопроса Комитет считает необходимым дальнейшее совершенствование земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности, в том числе в части строительства линейных объектов.

При совершенствовании действующего законодательства следует учитывать, что на сегодняшний день стоимость 1 погонного километра электросетевой инфраструктуры составляет в среднем 100 тыс. рублей, в отдельных регионах стоимость может достигать 180 тыс. рублей. Число согласований, необходимых для предоставления земельного участка, составляет от 3 до 15 в зависимости от субъекта Российской Федерации. При этом по данным сетевых компаний, удельный показатель стоимости оформления и строительства линейного объекта постоянно увеличивается.

Участники «круглого стола», положительно оценивая работу АО «АИЖК», направленную на решение вопроса обеспечения земельных участков необходимой инженерной инфраструктурой в целях жилищного строительства, считают необходимым принятие ряда дополнительных мер в этой сфере, в связи с чем рекомендуют :

1. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации ускорить рассмотрение проекта федерального закона № 187920–7 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов», внесенного Правительством Российской Федерации.

2. Правительству Российской Федерации:

1. Рассмотреть возможность создания центров обслуживания клиентов (потребителей) по вопросам подключения к объектам инженерной инфраструктуры.

2. Рассмотреть возможность внесения изменений в Правила подключения к системам теплоснабжения, Правила холодного водоснабжения и водоотведения, утвержденные постановлениями Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 года № 307, от 29 июля 2013 года № 644, установив особенности подключения (технического присоединения) объектов жилищного строительства к сетям инженерно-технического обеспечения в части снижения предельных сроков подключения, пересмотра оснований для отказа в подключении и продления сроков подключения.

3. Рассмотреть возможность введения досудебного обжалования нарушения установленных сроков подключения к сетям инженерно-технического обеспечения и сроков их исполнения.

3. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

1. Согласовать программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, документы территориального планирования с инвестиционными программами ресурсоснабжающих организаций.

2. Обеспечить оперативное согласование откорректированных инвестиционных программ ресурсоснабжающих организаций при изменении документов территориального планирования.

3. Усилить контроль за исполнением инвестиционных программам ресурсоснабжающих организаций.

4. Рассмотреть возможность создания системы «единого окна» в целях приема заявок на технологическое подключение к сетям инженерно-технологического обеспечения, осуществления консультационной поддержки, получения заявителем договоров на подключение (технологическое присоединение) с техническими условиями по каждому виду заявленного коммунального ресурса.

4. Органам местного самоуправления:

1. Согласовать программы социально-экономического развития муниципальных образований Российской Федерации, документы территориального планирования с инвестиционными программами ресурсоснабжающих организаций.

2. Учитывать в документах территориального планирования технологические коридоры под размещение перспективных объектов жилищного строительства.

5. Акционерному обществу «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию»:

1.Направить в Правительство Российской Федерации обоснование необходимости установления особенностей подключения (технического присоединения) объектов жилищного строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

2. Оказывать методологическую и организационную поддержку по обеспечению земельных участков инженерной инфраструктурой.

Письмо Акционерного общества «Агентство ипотечного жилищного кредитования» от 14 июгя 2017 года № 7715-ФЗ.

Письмо Счетной палаты Российской Федерации от 10 апреля 2017 года № 44/13–03 (Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг реализации мероприятий программы «Жилье для российской семьи», в том числе в части предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию проектов комплексного освоения территории в рамках программы «Жилье для российской семьи», предусмотренных Планом действий Правительства Российской Федерации, направленных на обеспечение стабильного социально-экономического развития Российской Федерации в 2016 году, утвержденного Председателем Правительства Российской Федерации от 1 марта 2016 года № 1349п-П13).

Пояснительная записка к проекту федерального закона № 187920–7 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения строительства, реконструкции, капитального ремонта и (или) эксплуатации линейных объектов», внесенному в Государственную Думу 30 мая 2017 года Правительством Российской Федерации.

Зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для:размещения и
функционирования сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерного оборудования.

Для предотвращения вредного воздействия сооружений и коммуникаций транспорта,
вязи, инженерного оборудования на среду жизнедеятельности обеспечивается соблюдение
необходимых расстояний от таких объектов до территорий жилых, общественно-деловых и рекреационных зон и других требований в соответствии с государственными
градостроительными нормативами и правилами, а также со специальными нормативами,
правилами застройки.

Территории в границах отвода сооружений и коммуникаций транспорта, связи,
инженерного оборудования и лх санитарно-защитных зон подлежат благоустройству с
"четом технических и эксплуатационных характеристик таких сооружений и коммуникаций.
Обязанности по благоустройству указанных территорий возлагаются на собственников
сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования.

Сооружения и коммуникации транспорта, связи, инженерного оборудования,
эксплуатация которых оказывает прямое вредное воздействие на безопасность населения,размещаются за пределами городских и сельских поселений.

3. Графически изобразить схему «сетевой» регулярной планировки поселений

1. Особенности планировочной структуры «Города-сада» Эбенизера Говарда.

ЭБЕНИЗЕР ГОВАРД И «ГОРОД-САД»

«В начале XX века на наших глазах родились два великих откры­тия, предвещавших новую эпоху. Первое дало человеку крылья, а вто­рое обещало ему лучшее место жительства при возвращении на землю» . Льюис Мэмфорд, автор этого патетического высказыва­ния,- один из многочисленных сторонников Говарда (1850-1928). «Мало идей повлияло когда-либо столь возбуждающе на наше мышле­ние о рациональной и гармоничной реконструкции существующих круп­ных городов», - писал о конценпции городов-садов Лойд Родвин .

Однако идеи Говарда имели и много противников. Ле Корбюзье осуждал расточительное отношение к пространству и времени, связан­ное с развитием городов в соответствии с английским пониманием го­родов-садов, и утверждал также, что это воспитывает жителей в анти­социальном духе. Зигфрид Гидеон объяснял упадок идеи городов-садов тем, что она не решала проблем нынешнего дня. «Частичное реше­ние, - писал он, - невозможно. Только продуманное и комплексное проектирование, охватывающее всю структуру современной жизни во всем ее многообразии, позволит решить задачи, которые имел в виду Эбенизер Говард» . В последние годы влияние Говарда на современное градостроительство вновь подверглось критике с различ­ных точек зрения. «Говард и его последователи... не обращали ни ма­лейшего внимания на все центральные проблемы, которые составляют ныне предмет особого беспокойства - на восстановление центра ста­рых городов, а фактически весьма эмоционально занимались новыми городами... Сколько бы они ни сделали хорошего, вред, который они причинили, отвлекая внимание от острой необходимости обновления центральных районов городов, равносилен катастрофе», - писал Эд­вард Картер, рассматривая проблемы будущего Лондона . Джейн Джекобе указывала, что «децснтристскис» концепции совре­менного градостроительства, идущие от Говарда, оказали весьма не­благоприятное влияние на большие -американские города, способствуя распаду социальных связей между их жителями, а также формирова­нию бездушных, монотонных районов .

Кем же был Говард? Скромным стенографом, который после «от­крытия» города-сада безуспешно работал над другим изобретением - машиной для стенографирования? Пионером современного градострои­тельства или лжепророком?

Его книга «Завтра -мирный путь к действительной реформе» (Тогпогготу: а реасе^и! раШ 1о геа! геЬгт») вышла в 1898 г. В это время английская общественность была обеспокоена «непрерывным притоком населения в уже переполненные города и запустением сель­ских местностей» . И вот Говард предложил решение этой необычайно трудной проблемы, решение, отличающееся, по его мне­нию, абсолютной надежностью и в то же время не нуждающееся ни в каких чрезвычайных мерах. Учитывая, что жители сельских местнос­тей стекаются в крупные города, он предложил противопоставить им города-сады, позволяющие «сочетать все преимущества деятельной городской жизни с красотой и всеми благами села». «Город и дерев­ня, - писал Говард, - должны обручиться друг с другом и от этого счастливого союза возникнет новая надежда, новая жизнь, новая ци­вилизация» . Численность населения городов-садов, окру­женных широким поясом сельскохозяйственных угодий, Говард огра­ничивал примерно 30 тыс. человек. Эти города, по его мысли, могли развиваться путем создания по соседству с ними похожих поселков, до которых можно было бы добраться за несколько минут с помощью скоростного транспорта. Группа поселков сосредоточивалась вокруг города большего размера. Благодаря этому жители городов-садов, по существу, могли пользоваться благами большого и прекрасного горо­да. «Поскольку вся территория, на которой были бы построены эти горо­да, была бы в коллективном владении, возникли бы общественные со­оружения... такой красоты, какая невозможна ни в одном городе мира, где земля находится в частных руках» . На промышленных предприятих, расположенных па окраинах каждого города-сада, его жители могли бы найти работу, избегая утомительной езды, столь ха­рактерной для существующих крупных городов, «которые в своей ны­нешней форме так же устарели, как дилижансы в век железных дорог» . Достаточно построить образцовый комплекс городов-са­дов, - писал Говард, - чтобы потом они возникали стихийно. Исчезнут злополучные трущобы, на их месте "возникнут парки и зоны отдыха. Все это будет достигнуто конституционным путем без революционного законодательства, без разжигания страстей, без экспроприации интере­сов собственников . На основании подробных расчетов Говард делал вывод о том, что строительство его городов экономически оправдано: они создаются на сельскохозяйственных землях, не являющихся еще предметом спекуляции, и, следовательно, будут привлекать жителей дешевыми квартирами и низкой стоимостью их содержания.

В книге имелось подробное описание модели города-сада, а также его планы. Авторы работ о Говарде снисходительно смотрели на эти наивные рисунки и не слишком серьезно к ним относились. А жаль, хотя сам Говард отмечал, что его рисунки--это лишь схематические эскизы. Чтобы разобраться в концептуальных положениях Говарда надлежащим образом, необходимо представить себе прогулку по вооб­ражаемому городу и тщательно изучить его планы. Это особенно важ­но, поскольку на практике города^сады сильно отличались от прототи­па, а в дискуссиях о Говарде его положения неоднократно искажались.

План города-сада имеет форму круга, разделенного главными улицами на шесть секторов. Центральную часть города обр-азует садо­во-парковый комплекс со свободно стоящими зданиями общественного назначения: ратушей, концертным залом, театром, библиотекой, боль­ницей и музеем. Парк окружен широким остекленным портиком - крытым местом для прогулок, к которому примыкают магазины. Пояс шириной около 500 м вокруг центра города предназначен для жилищно­го строительства. Его пересекает «гранд авеню», образующая допол­нительный парк. На территории жилой застройки предусмотрены шко­лы и церкви. Узкая полоса, окаймляющая жилые районы, отводится для размещения промышленных предприятий и складов. На окраинах города расположены сельскохозяйственные угодья, сады и т. п.

Анализ реализации говардовской концепции «сочетания города с деревней», нашедшей выражение в индивидуальной застройке, окру­женной зеленью, свидетельствует об извращении или по крайней мере об упрощении идеи Говарда. Такое сочетание он видел прежде всего в окружении самого города сельскохозяйственными землями, впятеро превышающими его площадь. В этом городе жилые микрорайоны за­нимают небольшую площадь (примерно около 235 м 2 }; в их пределах трудно осуществить контакт человека с природой, даже если бы садо­вые участки у домов были организованы как единые зеленые комплек­сы, а именно такая возможность допускалась в книге Говарда. Схема­тический план города предусматривал, однако, весьма большие площа­ди общественных зеленых насаждений. Под центральный парк отводилась огромная территория - почти 60 га. Наличие внутри города целой системы общественных зеленых насаждений должно было стать наряду с сохранением сельскохозяйственного окружения решающим средством обеспечения жителям городов-садов возможности общения с природой. «Гранд авеню» представляет собой большой зеленый мас­сив площадью 46 га. Следовательно, в городе-саде приходилось бы более 35 м 2 зеленых насаждений общего пользования на одного жителя и почти 20 м 2 на каждый дом .

Однако план первого реализованного города-сада - Лечуорта, строительство которого было начато в 1904 г., значительно отличался от понимаемого таким образом сочетания города с деревней. Общест­венные парки занимали весьма скромную территорию. Полоса сельско­хозяйственных угодий, расположенных на территории города-сада, то­же была не столь широкой, как это предусматривал Говард.

Город, расположенный на расстоянии 35 миль от Лондона, разви­вается очень медленно. К началу первой мировой войны его население едва достигало 9 тыс. жителей. В 1919 г. по инициативе Говарда нача лось строительство другого города, расположенного значительно ближе к Лондону, - Велвина. Его строительство тоже шло недостаточными темпами. Вместо многочисленных городов, которые должны были воз­никнуть вокруг Лондона, к началу мировой войны существовали только два города-сада с общей численностью населения 35 тыс. жителей. Со времени выхода в свет книги Говарда население Великобритании воз­росло на 10 млн. Два «спутника», с трудом выведенные на далекую орбиту, вопреки обещаниям Говарда не смогли сдержать массового притока населения в Лондон. Число жителей столичной агломерации увеличилось с 6 до 8 млн. человек. Основное предположение Говарда оказалось утопией.

Ошибка его рассуждений состояла прежде всего в недооценке значения влияния производственного фактора на расселение. Правда, Говард предусматривал наличие в своем городе промышленных пред­приятий, однако это были объекты, масштабы которых соответствовали населенному пункту с 30-тысячным населением. Б роли мощного маг­нита, привлекающего сельское население в города, выступает промыш­ленность иного рода. Крупные предприятия с тысячами и десятками ты­сяч занятых, требующие определенных условий размещения и нередко оказывающие вредное воздействие на окружающие территории, не ук­ладывались в предлагаемую структуру. Описывая идиллический город, свободный от дыма, окруженный пастбищами, лесами и садами, Говард стремился противостоять мощным экономическим силам, приводившим к концентрации промышленности, управления и услуг, возникновению огромных городских агломераций. Он пытался добиться этого путем создания лучших условий жизни.

Это был его основной, но не единственный аргумент. Город-сад должен был привлекать население также более низкой стоимостью земельных участков, а следовательно, и более низкой квартирной пла­той. Однако и в этом случае рассуждения Говарда оказались неверны­ми. Он учитывал необходимость предотвращения земельных спекуля­ций и требовал, чтобы территория города и окружающие сельско­хозяйственные площади стали бы общественной собственностью. В соответствии с концепцией Говарда второй город-сад должен возникнуть в непосредственном соседстве с первым. В действитель­ности же он был заложен там, где удалось найти достаточно дешевые земельные участки. Чтобы избежать роста цен на землю на террито­риях, необходимых для перестройки многомиллионного Лондона в соответствии с предложенным рецептом, нужно было бы прежде всего сдержать рост земельной ренты на окружающих город пространствах. Говард же стремился избежать нарушения интересов собственников земли и провести реформу как можно более «спокойными» методами.

Столь же нереальным было предположение, что крупномасштабное строительство новых городов, целью которого было видоизменение существующих агломераций и надлежащее размещение населения, прибывающего из сел, можно осуществлять последовательно без ис­пользования значительных общественных средств. Строительство новых городов со всеми учреждениями общественного обслуживания - нова­торское решение, которое представляет собой весьма трудную и дорого­стоящую задачу. На первых этапах реализации такие города могут быть малопривлекательными для частных вкладчиков. А кроме того, чтобы построенные картины способствовали оздоровлению перенасе­ленных и неблагоустроенных городов, они должны быть доступными для широких масс населения. В конкретных социальных условиях, в которых работал Говард, достижение этой цели было невозможным без общественных субсидий.

Концепция Говарда была утопией потому, что представляла собой половинчатое решение. Структура населения всегда является следст­вием господствующих социально-экономических отношений. Ее невоз­можно изменить, не нарушая основ, на которые она опирается. Нельзя достигнуть коренного изменения принципов размещения и строительст­ва городов без применения радикальных методов. Говард предполагал, что создание первого города-сада приведет к революции в градострои­тельстве подобно тому, как это произошло в области транспорта после открытия первой железнодорожной линии. Однако это предположение было неверным. Если изобретенный локомотив можно было с успехом использовать в рамках господствующих социально-экономических от­ношений, то последовательная реализация принципов Говарда потре­бовала бы их изменения.

Несмотря на всю наивность и ошибочность рассуждений Говарда, несмотря на утопичность его основной концепции, книга о городах-са­дах содержала много действительно новаторских и правильных по­ложений. Новаторским было понимание большого города как системы элементов, наделенных определенными функциями и входящих в свою очередь в состав более крупных структурных единиц. Следовательно, Говард еще в конце прошлого века выдвинул принцип выделения иерархически соподчиненных структурных единиц разной величины, ко­торый впоследствии сыграл важную роль в теории градостроительства, Он показал также необходимость надлежащей связи между местом жительства и местом работы в целях сокращения времени, которое жи­тели вынуждены тратить на дорогу. Следствием этого требования было противопоставление «пригородам-спальням», возникающим в то время на окраинах английских городов, поселков городского типа с промыш­ленными предпрятиями и учреждениями бытового обслуживания.

Основой концепции Говарда было пронизывание города сетью свя­занных между собой озелененных пространств различного назначения, легко доступных для жителей. Несомненной ее заслугой также было указание на необходимость обобществления городских и пригородных земель.

Деятельность Говарда включала в себя не только теорию, но и практику. Наряду с написанием книги о городах будущего, он начал строительство двух первых городов. По его инициативе возникли ра­ционально спроектированные города, которые строились не капиталис­тами, ищущими выгоды, и не промышленниками, создающими поселки для своих рабочих, а общественными организациями.

Теоретическая деятельность Говарда, его активная пропагандист­ская работа, наконец, успехи в области реализации проектов - все это очень повлияло на развитие градостроительства. Повысился интерес к проблемам градостроительства. Сообщения о создании нового образ­цового города, дополненные данными о самом низком в мире уровне смертности в Лечуорте, подавали надежду и стимулировали дальней­шие попытки и поиски. Даже если эти поиски шли несколько иным путем, заслуги Говарда в деле становления и развития современного градостроительства несомненны.

Идеи Говарда нашли широкий отклик у польской общественности. Вскоре после выхода в свет книги о городах-садах о ней сообщил Л. Кживицкий , отметив, что проект городов-садов вызвал большой интерес у английской общественности потому, что он не вы­ходил за границы возможного. Профсоюзы оказали ему поддержку и даже, более того, добивались от государственных властей принятия решения о соответствующем размещении и расширении промышлен­ных предприятий. Только государство, справедливо утверждал Л. Кжи­вицкий, может решить задачу лучшего размещения населения и про­мышленности.

По мере роста популярности идей Говарда за рубежом, особенно под влиянием сообщений о ходе строительства Лечуорта, в польской печати появлялись статьи, написанные людьми различных профессио­нальных интересов. Интерес вызывала не только книга, но и реализация новых градостроительных решений в Англии. Особенно активным был Владислав Добжинский - врач-гигиенист и неутомимый общественный деятель. По его инициативе в 1909 г. при Варшавском санитарном обществе была создана «Комиссия по делам городов-садов», которая должна была подготовить условия для строительства показательного пригорода под Варшавой.

Польские сторонники строительства городов-садов нередко отож­дествляли с этим понятием поселки, состоящие из индивидуальных до­мов, окруженных зеленью. В условиях Польши того времени не было проблемы сдерживания роста многомиллионных, беспорядочных го­родских агломераций, которая беспокоила английскую общественность. Деятельность Говарда не могла стимулировать создание новых горо­дов, располагающих многочисленными предприятиями обслуживания и

собственной промышленностью. Однако она пробудила интерес к проблемам жилищного строительства и проектирования, а отчасти и к реализации многочисленных новых поселков в пригородах, таких, как «город-сад Зомбки», «поселок Лясек Млосинский» и др.

Сориа и Говард в конце XIX в. предположили две разные модели пространственной организации городов. Почти все позднейшие концеп­ции представляют собой развитие или разновидность их идей. Эти два новатора заслуживают, по нашему мнению, тем большего признания, что в своей профессиональной деятельности они не были связаны с градостроительством непосредственно, а занялись его проблемами в интересах общества. Нет ничего удивительного в том, что нарисованные ими схемы городов и их описания содержат достаточно наивные или сомнительные черты. В одном из своих первых выступлений по поводу линейного города Сориа писал, что строительство городов является задачей архитектора, «гораздо более важной, чем строительство до­мов» .

Предложенные ими решения имели, впрочем, много общих черт. Когда концепция Говарда снискала широкую известность, сторонники Сориа не без основания утверждали, что именно линейный город заслуживает того, чтобы называться первым городом-садом. Сориа был настроен более радикально, поскольку он добивался помощи го­сударства и особеннно права на приобретение необходимых территорий путем экспроприации. Правота многих положений Сориа со временем подтвердилась именно в Англии. Постулируемое Говардом строитель­ство новых городов стало давать лучшие результаты только тогда, ког­да после второй мировой войны оно получило широкую поддержку со стороны правительства, которой тщетно добивался Сориа. Английская практика показала нецелесообразность строительства малых городов строго ограниченной величины, которые резко критиковали Сориа и его последователи, обращая внимание на динамику процессов урбани­зации. В 60-е годы в Англии стали появляться многочисленные проекты городов зональной структуры. Это, однако, не означает, что в «борьбе линейного города с точечным» победу одержал первый.

Говард начал строительство двух городов и в конце жизни был увенчан заслуженными лаврами. Сориа, несмотря на огромные усилия, вынужден был отказаться от продолжения своего дела после реализа­ции небольшой части проекта. Великобритания значительно опережала Испанию с точки зрения социально-экономического развития, а кроме того, ее климат в большей степени способствовал реализации прогрес­сивных градостроительных решений. Почва для деятельности Говарда была подготовлена многочисленными писателями, общественными дея­телями, архитекторами и медиками, выступавшими за улучшение жи­лищных условий и планомерное развитие городов. В конце XIX в. в Англии уже существовали рабочие поселки, значительно отличавшиеся по уровню благоустройства от обычного массового строительства. А зерно, брошенное Сориа, упало на невозделанную почву.

2. Назначение рекреационных зон.

> Обеспечение земельных участков инженерной, коммунальной, транспортной и социальной инфраструктурой

Важным вопросом, возникающим при освоении территорий, является необходимость обеспечения земельных участков инженерной, коммунальной, транспортной и социальной инфраструктурой. Инфраструктурное обеспечение является одним из компонентов системы жизнеобеспечения населения, и именно муниципалитет должен планировать необходимый объем и ресурсы инфраструктурной обеспеченности.

Для стимулирования обеспечения земельных участков инфраструктурой необходимо:

1. Формирование рынка инженерной подготовки земельных участков для строительства жилья. Формирование такого рынка позволит его участникам на основе конкурентных механизмов приобретать через аукционные процедуры необеспеченные инженерной инфраструктурой земельные участки с последующим обеспечением участков инженерной инфраструктурой и продажей подготовленных участков застройщикам.

Очевидно, что деятельность, направленная на подготовку земельных участков под комплексное освоение должна стать отдельным видом предпринимательской, включая изыскательскую, деятельности. Рынок профессиональных делевоперских услуг должен развиваться. На начальном этапе его становления важную роль должно сыграть специализированное агентство, созданное на федеральном уровне - Федеральная жилищная корпорация, которая будет рефинансировать кредиты, выданные девелоперам на подготовку земель под строительство.

2. Четкое закрепление на законодательном уровне обязанности муниципалитета финансировать строительство инженерной и социальной инфраструктуры на осваиваемых участках, либо, по завершении строительства, выкупать построенные объекты по сметной стоимости.

С этой целью необходимо предусмотреть, что до проведения аукциона на право заключения договора о комплексном освоении территории, муниципалитетом должен быть подготовлено технико-экономическое обоснование инженерной и транспортной подготовки территории под строительство, дано обоснование стоимости строительства сетей и объектов социальной инфраструктуры.

Строительство объектов инфраструктуры должно осуществляться на основании договора, заключаемого муниципалитетом с застройщиком (девелопером).

3. Формирование механизмов, позволяющих муниципалитетам выкупать объекты инженерной и социальной инфраструктуры по сметной стоимости. Источником средств для оплаты муниципалитетами объектов инфраструктуры могут являться:

Средства, вырученные от продажи земельных участков либо продажи права на заключение договора аренды земельных участков для жилищного строительства на аукционах;

Доходы от амортизационной составляющей в тарифах на коммунальные услуги;

Налоговые доходы местных бюджетов.

Оплата построенных объектов инфраструктуры может быть осуществлена зачетом встречных требований муниципалитета и застройщика - из стоимости земельного участка, приобретенного на аукционе, застройщик оплачивает цену за вычетом стоимости строительства инфраструктуры. По завершении строительства данных объектов они передаются муниципалитету в счет окончательной оплаты земельного участка, с одновременным прекращением обязательств муниципалитета по оплате договора, заключенного на строительство объектов инфраструктуры.

Также в качестве источника финансирования затрат муниципалитетов по строительству или приобретению объектов инфраструктуры должен рассматриваться механизм земельной ипотеки. Длительность рассрочки, обеспечиваемой ипотечным кредитованием, позволит во многом решить проблему текущего дефицита бюджетов муниципалитетов.

4. Пересмотр норм законодательства, устанавливающих ограничения по долговым обязательствам муниципалитетов в связи с очевидной необходимостью привлечения муниципалитетами кредитных ресурсов. В частности, необходимо предоставление муниципалитетам возможности не включать в долговую книгу муниципалитета обязательств по кредитам на обеспечение земельных участков инфраструктурой, обеспеченным залогом земель, находящихся в муниципальной собственности.

5. Изменение порядка тарифообразования таким образом, чтобы учитывалась рентабельность (справедливая норма возврата) на вложенный капитал при обеспечении земельных участков инженерной инфраструктурой.

6. Стимулирование формирования муниципальных программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры на основе среднесрочных прогнозов жилищного и иного строительства. Ключевым инструментом реализации таких комплексных программ должны стать среднесрочные инвестиционные программы организаций коммунального комплекса.

7. Стимулирование участия сетевых коммунальных организаций в обеспечении земельных участков инженерной инфраструктурой путем развития системы рефинансирования кредитов, а также широкого применения амортизационной составляющей в тарифах на коммунальные услуги.

8. Развитие концессионных механизмов и механизмов аренды объектов инфраструктуры, предусматривающих долгосрочные инвестиционные обязательства арендатора, путем совершенствования нормативной базы и снижения рисков при реализации концессионных и арендных соглашений, возникающих вследствие: отсутствия зарегистрированных прав собственности на инфраструктурные объекты, отсутствия практики их использования, а также не до конца проработанной нормативной базы, регулирующей данные механизмы.

Кроме того, будут приняты меры по совершенствованию инструментов планирования на местном уровне в части координации планов развития коммунальной, социальной и транспортной инфраструктур. Необходимость усиления такой координации на уровне муниципальных образований связана с проблемами, которые возникли в городах с началом массового жилищного строительства, не обеспеченного соответствующим развитием инфраструктуры.

При планировании строительства инфраструктурных объектов, отдельно должны рассматриваться вопросы строительства сети очистных сооружений. Данные мероприятия должны осуществляться до реализации проектов массового строительства жилья, в связи с длительными сроками, необходимыми для строительства новых или реконструкции действующих очистных коммуникаций.

По словам заместителя начальника управления Росстроя Сергея Агапитова, в отличие от других данная подпрограмма является абсолютно новой, с новыми рыночными механизмами, "не имеющими аналогов в новейшей истории России".

Речь идет об обеспечении опережающего развития коммунальной инфраструктуры для увеличения предложения жилья на конкурентном рынке жилищного строительства, удовлетворяющего увеличивающийся платежеспособный спрос населения.

Задачами подпрограммы являются, во-первых, реализация проектов по обеспечению земельных участков коммунальной инфраструктурой в различных регионах, во-вторых, демонополизация и развитие конкуренции на рынке жилищного строительства, а также обеспечение комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, в-третьих, создание эффективных и устойчивых организационных и финансовых механизмов обеспечения земельных участков коммунальной инфраструктурой.

Напомним, что отвечающий за реализацию национальных проектов в правительстве первый вице-премьер Дмитрий Медведев обратил внимание на монополизм и клановость в жилстроительстве. Действительно, с точки зрения бизнеса предлагается лакомый кусок.

На реализацию подпрограммы в 2006-2010 годах будет направлено 285,6 миллиарда рублей, в том числе из федерального бюджета - 22,5, из региональных и местных бюджетов - 29,5, плюс средства частных кредиторов - 240,6 миллиарда рублей.

В федеральном бюджете в 2006 году на субсидирование процентных ставок по привлеченным российским кредитам на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой под жилищное строительство учтены 1,7 миллиарда рублей вне ее рамок. Добавим, что Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации предоставляет государственные гарантии по банковским кредитам на обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства в размере 88,5 миллиарда рублей. Объемы гарантий будут идти по нарастающей: в 2006 году - 12,5, в 2007-м - 17,5, в 2008-м - 18,6, в 2009-м - 19,5, в 2010 году - 20,4 миллиардов рублей. По прогнозам Росстроя, реализация подпрограммы позволит обеспечить дополнительный ввод более 60 миллионов квадратных метров жилья, в том числе в 2006 году - 4,3 миллиона квадратных метров (8,5 процента от общего ввода жилья); в 2007-м - 7,8 (13,9 процента); в 2008-м - 11,8 (18,7 процента), в 2009 г. - 16,4 (23,2 процента); в 2010-м - 21,3 миллиона квадратных метров (26,6 процента).

Для активизации рыночных процессов с 2008 года упор будет сделан на хозяйствующие субъекты - застройщиков (девелоперов) или организации коммунального комплекса. В подпрограмму заложены две меры государственной поддержки: предоставление государственных гарантий Российской Федерации и субсидирование процентов по банковским кредитам.

Как сообщили в Росстрое, объем средств федерального бюджета и размер государственных гарантий Российской Федерации для реализации проектов не будет превышать сумму собственных средств регионального и местных бюджетов и размера государственных гарантий субъектов Российской Федерации и муниципальных гарантий на оказание аналогичных мер поддержки. Подпрограммой предусматриваются различные сочетания мер поддержки обеспечения земельных участков коммунальной инфраструктурой на региональном (местном) и федеральном уровнях. Например, федеральный центр, регионы или муниципальные образования могут предоставлять частичные гарантии и субсидировать процентные ставки как по одним и тем же, так и по разным кредитам.

Особо подчеркивается, что использование гарантий служит не для полного, а только для частичного обеспечения каждого из кредитов. Это должно побуждать банки-кредиторы придирчивее отнестись к отбору проектов. По требованию банков заемщик может предоставить дополнительное обеспечение на часть кредита, не покрытую государственными или муниципальными гарантиями. Либо риски по возврату этой части кредита примет на себя сам банк-кредитор.

Установлено, что общий объем гарантий по кредитам, предоставленным в 2006 году, не должен быть более 80 процентов основной суммы долга, в 2007 году - 65, в 2008-2010 годах - 50 процентов. Исходя из этого будут субсидироваться проценты по кредитам за счет федерального и региональных (местных) бюджетов.

Расчет величины субсидирования в 2006 году исходит из 14-процентной ставки по кредитам. Таким образом, для заемщика она может быть снижена до 2,8 процента. В дальнейшем субсидированная процентная ставка будет также зависеть от рыночной. Кредиты, предоставляемые по процентной ставке выше рыночной, субсидироваться не будут.

Что касается источников погашения кредита, то ими станут средства от продажи или переуступки права аренды земельного участка, обеспеченного коммунальной инфраструктурой, выручка за построенное в последующие периоды жилье, регулируемые органами местного самоуправления тарифы за подключение к системам коммунальной инфраструктуры.

Порядок предоставления государственных гарантий Российской Федерации, а также субсидирования процентных ставок разрабатывается минфином и в январе будет рассмотрен правительством.

Отбор участников подпрограммы производится на конкурсной основе при условии выполнения ключевых направлений государственной политики и позиций российского законодательства, направленных на демонополизацию и развитие конкуренции на рынке жилищного строительства, а также комплексное развитие систем коммунальной инфраструктуры. На первом этапе, особенно в 2006 году, будут рассматриваться только те заявки, к которым приложены обязательства субъекта РФ либо муниципальных органов власти о реализации направлений в предстоящем периоде. По каждому инвестиционному проекту заключаются трехсторонние договоры между заемщиками, реализующими его уполномоченными органами исполнительной власти субъекта РФ и банками-кредиторами.

Проект должен предусматривать подведение к земельному участку всех систем жизнеобеспечения: тепло-, водо-, газо- и электроснабжение, водоотведение и связь. Смета на эти цели не может превышать 15 процентов всех затрат на жилищное строительство на данном участке. Причем органы власти вправе и даже обязаны предъявлять требования к застройщикам о возведении такого жилья, которое будет отвечать уровню платежеспособности населения, то есть быть доступным большинству, а не ограниченному кругу.

По словам Сергея Агапитова, заемщиками могут выступать органы местного самоуправления, организации коммунального комплекса или застройщики. Каждый из них разрабатывает бизнес-план проекта, по форме и содержанию удовлетворяющий требования банка для принятия решения о кредитовании, в том числе по объему необходимых гарантий, срокам, дополнительным условиям.

В подпрограмме смогут участвовать банки "не моложе" трех лет, у которых нет задолженности по уплате налогов перед бюджетами всех уровней. Следующее условие - выполнение нормативов, установленных инструкцией Центробанка "Об обязательных нормативах банков" от 17.01.2004 N 110-И и отсутствие убытков за последний отчетный год. Наконец, размер собственного капитала банка должен быть не менее миллиарда рублей, а уставный капитал - не менее 500 миллионов рублей.

Муниципальным образованиям для участия в подпрограмме надо доказать свою способность демонополизации и конкуренции на рынке жилищного строительства, а также комплексность развития систем коммунальной инфраструктуры. Для этого необходимо принять основные нормативные документы: правила землепользования и застройки, проекты планировки городских территорий, предназначенных для жилищного строительства, программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, определение платы за подключение к системам коммунальной инфраструктуры на основе утвержденного тарифа. Кроме того, при отборе проектов будет учитываться сложившаяся ситуация на территории муниципального образования с использованием мощностей коммунальной инфраструктуры, а также ликвидацией ветхого и аварийного жилфонда.

В качестве условий участия в подпрограмме для субъекта Российской Федерации будут использоваться в первую очередь показатели бюджетной дисциплины, а также объемы ввода жилья в регионе на тысячи человек и индекс доступности приобретения жилья.

В Росстрое отмечают, что заявки на участие в подпрограмме должны поступить к нему не позднее февраля, чтобы стать претендентами в 2006 году и не позднее марта - для включения в 2007 году. Участниками подпрограммы на текущий финансовый год станут регионы, имеющие лучшие значения критерия - максимальное отношение планируемого ввода квадратных метров жилья с использованием средств федеральной поддержки к размеру средств федеральной поддержки. В Росстрое считают, что наиболее серьезный подход к оценке предлагаемых проектов проявили в Татарстане и Башкортостане, Тамбовской, Томской, Курской и Челябинской областях. Эти регионы представили не только взвешенные предложения, но и предварительно проработали их с застройщиками и кредитным организациями.

К сожалению, есть и другие примеры, когда на волне Национального проекта пытаются решить за счет средств федерального бюджета задачи по строительству инженерных сетей к коттеджным участкам с далеко не доступным жильем. Кое-где собирались в рамках подпрограммы решить годами копившиеся проблемы муниципальных образований в коммунальном хозяйстве, забывая о необходимости дополнительного ввода жилья как такового.