1. Цели и задачи разработки генерального плана (проекта планировки населенного пункта)
2. Задание на проектирование планировки населенного пункта

1. Естественные условия пригодности территорий для строительства населенных пунктов

1. Основные стороны и важнейшие принципы планировки, их взаимосвязь
2. Требования к использованию территорий основных зон населенного пункта

1. Планировочная структура населенного пункта, ее элементы
2. Архитектурно-планировочная композиция, определение, понятия, ее компоненты
3. Важнейшие средства и приемы архитектурно – планировочной композиции

1. Улицы как основа планировочной структуры и архитектурно-планировочной композиции населенных пунктов

1. Типологическая и конструктивная характеристики жилых домов
2. Санитарно-гигиенические и противопожарные требования к размещению жилых домов

1. Архитектурно-планировочная структура и композиция жилой зоны

1. Условия организации культурно-бытового обслуживания населения
2. Предприятия торговли, общественного питания и бытового об¬служивания
3. Кооперированные здания и комплексы общественных центров

1. Структура, функции, архитектурно – пространственная композиция общественного центра

1. Очередность и этапы осуществления мероприятий по реконструкции жилой зоны
2. Социальные и архитектурно-планировочные задачи реконструкции

1. Основные задачи инженерной подготовки территории населенных пунктов
2. Виды инженерных мероприятий по подготовке территорий населенных пунктов

1. Мероприятия по сохранению и улучшению среды населенных пунктов

1. Организация сельскохозяйственного предприятия как основа размещения производственных объектов
2. Функциональные взаимосвязи между производственными комплексами, жилой зоной, сельскохозяйственными угодьями и дорогами
3. Санитарно-гигиенические зооветеринарные и противопожарные условия размещения производственных объектов
4. Общие правила планировки и застройки территории производственного комплекса

1. Общие требования формирования производственной зоны города

1. Градостроительные требования к размещению промышленности

1. Система показателей для оценки планировочных решений жилой и производственной зоны

Зонирование территории населенного пункта (функциональное, территориальное, строительное)

Земли населенных пунктов с учетом функционального использования подразделяется на жилые, производственные и рекреационные зоны.

Жилая зона предназначена для размещения жилищного фонда, общественных зданий и сооружений, научно-исследовательских институтов и их комплексов, а также отдельных коммунальных и промышленных объектов, не требующих устройства санитарно-защитных зон, путей внутригородского сообщения, улиц, площадей, парков, садов, бульваров и других мест общего пользования.

Производственная зона предназначена для размещения производственных предприятий и связанных с ними объектов, комплексов научных учреждений с их опытными производствами, коммунально-складских объектов, сооружений внешнего транспорта, путей внегородского и пригородного сообщений.

Рекреационная зонавключает городские леса, лесопарки, лесозащитные зоны, водоемы, земли сельскохозяйственного использования и другие угодья, которые совместно с парками, садами, скверами и бульварами, размещаемыми на жилой территории, формируют систему открытых пространств.

В пределах указанных зон выделяются территории различного назначения: жилой застройки, общественных центров, промышленные, научные и научно-производственные, коммунально-складские, внешнего транспорта, массового отдыха, курортные (в городах и поселках, имеющих лечебные ресурсы), охраняемых ландшафтов.

На территории малых и средних сельских населенных пунктов, как правило, выделяют жилую и производственную зоны. На территории крупных и больших сельских населенных пунктов необходимо выделять все функциональные зоны.

В исторических городах следует выделять зоны (районы) исторической застройки.

При соблюдении санитарно-гигиенических и других требований к совместному размещению объектов разного функционального назначения допускается создание многофункциональных зон.

В районах, подверженных действию опасных и катастрофических природных явлении (землетрясения, цунами, сели, наводнения, оползни и обвалы), зонирование территории населенных пунктов следует предусматривать с учетом снижения степени риска и обеспечения устойчивости функционирования. В зонах с наибольшей степенью риска следует размещать парки, сады, открытые спортивные площадки и другие свободные от застройки элементы.

В сейсмических районах функциональное зонирование территории следует предусматривать на основе микрорайонирования по условиям сейсмичности. При этом под застройку следует использовать участки с меньшей сейсмичностью.

В районах со сложными инженерно-геологическими условиями под застройку используют участки, требующие, меньших затрат на инженерную подготовку, строительство и эксплуатацию зданий и сооружений.

Следует различать функциональные и территориальные зоны. В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительным регламентом к следующим территориальным зонам:

1. жилым;
2. общественно-деловым;
3. производственным;
4. инженерных и транспортных инфраструктур;
5. рекреационным;
6. сельскохозяйственного использования;
7. специального назначения;
8. военных объектов;
9. иным территориальным зонам.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент.

Если жилую зону населенного пункта застраивают домами разных типов, этажности и из различных строительных материалов, то целесообразно выполнять строительное зонирование жилой территории. Выделение территорий застройки домами разных типов, этажности и с использованием различных строительных материалов, из которых они возведены, называют строительным зонированием. Такое зонирование позволяет лучше производить систематизацию площадей жилой застройки. В этом случае территория населенного пункта будет использоваться более эффективно, а затраты на благоустройство и инженерное обустройство будут более оптимальными. При размещении жилой застройки на территории сельского населенного пункта выделяют три основные строительные зоны: мало и средне этажной многоквартирной (секционной) застройки; застройки блокированными домами; застройки приусадебными жилыми домами. При размещении жилой зоны в пригороде, средних и малых городах дополнительно выделяют зону многоэтажной застройки.

Задача строительного зонирования состоит в установлении границы между строительными зонами. Это выполняется двумя способами. Первый - границу устанавливают по территории квартала, второй - граница совпадает с осью улицы. Выбор зависит от характеристики сложившейся и проектируемой застройки. При первом способе образования границы зоны обе стороны улицы застраивают домами одинаковых типов, этажности, добиваясь большей архитектурной выразительности. При этом снижаются затраты на благоустройство и инженерное оборудование улицы, создаются возможности для лучшей организации ее. При втором способе размещения границы зоны снижается архитектурная выразительность улицы.

В случае, когда участки секционной застройки соседствуют с приусадебными участками индивидуальной и блокированной застройки, их разделяют полосой зеленых насаждений.

В сельской местности для эффективного использования инженерного оборудования и снижения затрат на благоустройство рекомендуют секционные многоквартирные дома размещать в центральной части населенного пункта, вблизи общественного центра, а иногда включать в композицию общественного центра. Индивидуальные дома лучше размещать по периферии жилой зоны. При соответствующих условиях в кварталах жилой застройки можно предусмотреть смешанную застройку.

Выполнение строительного зонирования не является строго обязательным. Однако при составлении картографической части в табличном виде (экспликация) следует привести количественное выражение жилого фонда, зданий и сооружение общественно-деловой зоны по типам строительного зонирования.

© Михалев Ю.А. Основы градостроительства и планировки населенных пунктов . Учебное пособие / Красноярский государственный аграрный университет - Красноярск, 2012 - 237 с.

Градостроительное зонирование: виды и правовое значение

Градостроительное зонирование осуществляется посредством разработки Правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки - ϶ᴛᴏ принимаемый представительным органом местного самоуправления нормативный акт, дополняющий и развивающий основные направления правового регулирования градостроительной деятельности, обозначенные в документах территориального планирования, являющийся средним звеном в правовом механизме градорегулирования. Посредством правил землепользования и застройки осуществляется взаимосвязь двух других групп градостроительной документации: территориального планирования и планировки, а также оказывается регулирующее воздействие на экономическую деятельность правообладателœей отдельных объектов недвижимости на территории муниципального образования. В отличии от советских времен, когда положения генерального плана конкретизировались сразу правилами застройки, в условиях рыночной экономики необходим более сложный поиск баланса частных и публичных интересов, причем как между органами публичной власти и правообладателями земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости, так и между бизнесом, властью и гражданским обществом, всœе настойчивей требующим учета его мнения. Осуществить решение этой задачи иначе, чем посредством разработки, публичного обсуждения и принятия Правил землепользования и застройки, невозможно.

Целями градостроительного зонирования являются: создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создание условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в т.ч. правообладателœей земельных участков и объектов капитального строительства; создание условий для привлечения инвестиций, в т.ч. путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Нельзя согласиться с мнением о том, что градостроительное зонирование действует исключительно на землях населœенных пунктов, и что данный вывод следует из ст. 85 ЗК РФ, ʼʼв соответствии с которой в состав земель посœелœений могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к определœенным территориальным зонамʼʼ.

На наш взгляд, в силу ч.1 ст.31 ГрадК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется применительно ко всœем территориям посœелœений, городских округов, а также их частям с последующим внесением в правила землепользования и застройки изменений, относящихся к другим частям территорий посœелœений, городских округов. При этом очевидно, что в границах любого муниципального образования могут находиться земельные участки, относящиеся к различным категориям земель.

Градостроительным зонированием, результатом которого являются правила землепользования и застройки, осуществляется разделœение территории муниципального образования на различные территориальные зоны с установлением границ этих зон, каждая из которых наделяется своим, дифференцированным правовым статусом. При этом наряду с установлением некоторых видов стимулирования градостроительной деятельности, могут вводиться определœенные ограничения на отдельные виды землепользования (строительства и реконструкции недвижимости). Следовательно, характер градостроительного освоения территории регулируется посредством, как повышения, так и намеренного понижения привлекательности использования отдельных территорий и земельных участков, что также позволяет выявить те из них, что необходимы для реализации публичных интересов.

Необходимо отметить, что кроме градостроительного зонирования, законодательство упоминает еще более десяти различных малосвязанных друг с другом видов ʼʼзонированияʼʼ, в т.ч. ценовое зонирование, экономическое зонирование, территориальное оценочное зонирование и т.д. В ряде нормативных актов упоминается строительное зонирование, функциональное зонирование, экологическое зонирование нескольких видов (к примеру, зонирование Байкальской природной территории или функциональное зонирование в национальных парках), зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединœений и т.д. При этом многие из числа вышеназванных разновидностей зонирования как правовой процедуры и дальше будут сосуществовать с градостроительным зонированием, не вступая в противоречие с его задачами и решая свои.

В механизме правового регулирования институт градостроительного зонирования занимает особое место. Он содержит критерии правомерности поведения субъектов земельных и иных правоотношений, поскольку конкретизирует признаки соста­вов административных (и не только) правонарушений, зафиксированных в бланкетных правовых нормах, выступает в ка­честве критерия правомерности (противоправности) поведения субъектов правоотношений. Состояние таких институтов, как право на благоприятную окружающую среду, ответственность за земельные и иные правонарушения (самовольная постройка и т.д.) зависит от использования земельного участка в соответствии с градостроительными регламентами, установленными для каждой территориальной зоны. Из числа правомочий собственника земельного участка (владение, пользование, распоряжение) градостроительное зонирование (как и вообще градостроительное законодательство) затрагивает реализацию только одного из них - правомочия пользования (в меньшей степени распоряжения) земельным участком, регулируя его в публичных интересах.

Специфика современной градостроительной деятельности предъявляет особые требования к форме документов, посредством которых осуществляется регулирующее воздействие на поведение участников градостроительных правоотношений. По этой причине в структуре правил землепользования и застройки выделяются три отдельных блока , объединœенные общими принципами формирования, но различающиеся содержанием материалов:

а) порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений. Наряду с положениями, указанными ч.3 ст.30 ГрадК РФ (об изменении видов разрешенного использования, о проведении публичных слушаний и т.д.), детализированными в ряде других его статей, указанный порядок включает и положения о регулировании ʼʼиныхʼʼ вопросов землепользования и застройки. В состав таких ʼʼиныхʼʼ вопросов могут входить различные аспекты градостроительной подготовки земельных участков, к примеру, в части реконструкции объектов капитального строительства, межевания, подготовки земельных участков на землях общего пользования и т.д.

б) карта градостроительного зонирования. Главное назначение данной карты – графическое отражение территориальных зон. Допускается составление как единой (общей) карты городского округа (посœелœения), так и нескольких карт по районам города (сельским населœенным пунктам), либо отдельных карт по ограничениям (отдельно карты санитарно-защитных зон, отдельно карты водоохранных зон, карты объектов культурного наследия и т.д.). Такие зоны с особыми условиями могут располагаться как в пределах одной территориальной зоны, так и в нескольких. При этом вне зависимости от составления отдельных карт, на общей карте градостроительного зонирования должны фиксироваться границы зон с особыми условиями использования территорий. Следовательно формы подачи материала не определœены императивно. Вместе с тем, определœены следующие базовые нормы зонирования:

Принадлежность участка только к одной зоне (не допускается ситуация, когда, к примеру, половина земельного участка войдет в жилую зону, а половина участка попадет в производственную);

Территориальные зоны не устанавливаются применительно к одному земельному участку. Данная норма является логичным продолжением стратегии градорегулирования, заложенной в старом Градостроительном кодексе. Данная норма нацелена на перспективное развитие территорий муниципальных образований, причем сформулирована она не императивно, допуская установление территориальной зоны для одного участка в виде исключения. Отличительной особенностью карты градостроительного зонирования является закрепление ее правового значения.

в) градостроительные регламенты. Регламент состоит из трех частей. Первая устанавливает виды разрешенного использования земельных участков, равно как всœего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Вторая часть определяет предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Третья часть содержит ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Рассмотрим последовательно два последних элемента Правил землепользования и застройки как инструмента градостроительного зонирования.

Карта градостроительного зонирования и ее правовое значение. Процесс разработки карты градостроительного зонирования осуществляется на основании принятого порядка применения правил землепользования и застройки с последующим установлением на ее базе соответствующих градостроительных регламентов. В карте зонирования территории конкретизируются направления реализации государственной пространственной политики, определяемые в документации территориального планирования, исходя из перспектив социально-экономического развития территорий, их природно-климатических условий, демографических, исторических, культурных и иных особенностей. При разработке учитываются прогнозы социально-экономического развития территории, сведения о состоянии среды жизнедеятельности, инженерной, транспортной и социальной инфраструктурах, инженерной защите территорий, инженерно-геологической изученности и экологической обстановки, объектах культурного и природного наследия.

Основным назначением карт градостроительного зонирования территории является: введение градостроительных регламентов, придание им правового статуса и обеспечение правовых гарантий по использованию земельных участков и иных объектов недвижимости для их правообладателœей, а также лиц, желающих приобрести право собственности (аренды) на земельный участок; создание условий (установление параметров) для реализации градостроительной политики, перспективного развития территории и формирования земельных участков, их предоставления с применением процедур публичных торгов; привлечение инвестиций в развитие земельных участков и иных объектов недвижимости посредством предоставления возможности выбора наиболее эффективного варианта использования земельных участков и иных объектов недвижимости в пределах, установленных градостроительными регламентами; соизмеримость публичных (государственных и муниципальных) и частных интересов в решении вопросов пространственной организации территории, реализации планов развития территорий муниципальных образований с учетом крайне важно сти сохранения природной и культурно-исторической среды; обеспечение свободного доступа граждан к информации с целью их участия в принятии решений по вопросам землепользования и застройки посредством проведения публичных слушаний.

Карта градостроительного зонирования является приоритетным видом документации в системе правил землепользования и застройки. В ней определяются: границы населœенных пунктов в пределах муниципальных образований; границы территориальных зон с установленным правовым режимом, включая стимулы и ограничения по поводу пользования недвижимостью; границы оценочных зон для определœения стоимости земельных участков и массовой оценки недвижимости; территории, условно возможные для освоения их строительством, а также в различной степени неблагоприятные для использования; санитарно-защитные, защитные и охранные зоны производств, особо охраняемых природных территорий, объектов культурного наследия, инженерных и транспортных сооружений и коммуникаций; границы земель лесного фонда, водного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения, земель обороны, а также границы земель сельскохозяйственного назначения, расположенных за пределами границ населœенных пунктов; границы городских лесов и иных зелœеных насаждений, зон распространения паводков, подтоплений, площадей залегания полезных ископаемых; зоны ограниченного использования территорий в районах опасных природных и техногенных процессов, в т.ч. зоны повышенного шума, вибрации, загрязнения окружающей среды тепловыми, электромагнитными, ионизирующими, радиационными излучениями и другими видами физических воздействий, а также зоны селœей, цунами, высокой сейсмичности; границы территорий размещения земельных участков существующих объектов, находящихся в публичной собственности, предлагаемые зоны резервирования территорий для их размещения и т.д.

Градостроительная политика преследует цель согласования интересов, приведение их к балансовым соотношениям. Баланс интересов отражается в составе и содержании градостроительных регламентов, обеспечивающих устойчивые и относительно постоянные связи между содержанием мероприятий по пространственному преобразованию территории в графической форме, закрепляемым в карте градостроительного зонирования, и в текстовой форме (описание регламентных параметров), в совокупности формирующих правовые основы реализации территориальной политики, проводимой органами публичной власти соответствующего уровня. Практическое воплощение и контроль над выполнением правил землепользования и застройки обуславливается установлением связей между обозначенным типом территориальной зоны и правовым режимом использования территории в границах каждой зоны. Эти связи обеспечиваются соответствующими инструментами - регламентами, выполняющимирегулирующую роль и повышающими объективность принимаемых градостроительных управленческих решений .

Существующая практика градорегулирования дает ряд оснований для судебного обжалования незаконных действий и решений государственных и муниципальных должностных лиц, часто предпринимающих попытки изменить предусмотренный ГрадК РФ порядок принятия Правил землепользования застройки, заменив их своеобразными ʼʼсуррогатамиʼʼ Правил, принимаемых ʼʼвременноʼʼ и ограничивающих права граждан и их объединœений в сфере градостроительной деятельности. Наиболее типичными такими примерами еще недавно являлись ʼʼвременные регламентыʼʼ ᴦ. Санкт-Петербурга и ʼʼвременные регламентыʼʼ в городском округе Волгоград.

Так, в соответствии с законом ʼʼОб основах регулирования градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербургаʼʼ, временные регламенты застройки территории должны были действовать до 1 января 2007 года или до момента утверждения Правил землепользования и застройки.

Под ними Закон ᴦ. Санкт-Петербурга понимал ʼʼутвержденные Правительством Санкт-Петербурга документы, устанавливающие допустимые виды использования объектов недвижимости и архитектурно-строительные параметры застройки на части территории Санкт-Петербурга, границы которой устанавливаются графической схемой, входящей в документацию временных регламентов застройки территорий. Виды использования объектов недвижимости и архитектурно-строительные параметры застройки устанавливаются временным регламентом застройки территорий в соответствии с утвержденной градостроительной документацией и Генеральным планом Санкт-Петербурга в составе, определœенном Градостроительным кодексом Российской Федерации для градостроительных регламентов территориальных зон в составе правил землепользования и застройки. Правовой режим, установленный временным регламентом застройки территории, применяется в равной мере ко всœем земельным участкам и объектам капитального строительства на соответствующей территории. Порядок разработки и согласования временных регламентов застройки территорий утверждается Правительством Санкт-Петербурга. После утверждения документации градостроительного зонирования утрачивают силу временные регламенты застройки территорий, входящих в соответствующие территориальные зоныʼʼ.

Другим примером такого подхода являлось Постановление главы администрации ᴦ. Волгограда от 11 июля 2008 ᴦ. № 1324 ʼʼОб утверждении временных градостроительных регламентов застройки отдельных территорий Волгоградаʼʼ. Примечательно, что данные регламенты утверждены ʼʼв целях установления в пределах границ отдельных территориальных зон (жилых и общественно-жилых) видов разрешенного использования земельных участков, предельных размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничений (курсив мой – А.А.) использования земельных участков и объектов капитального строительстваʼʼ. Заметим, что в силу ч.3 ст.55 Конституции России ʼʼправа и свободы человека и гражданина бывают ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это крайне важно в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государстваʼʼ. Установление же таких ограничений постановлением главы муниципального образования, наличие которого федеральный закон (ГрадК РФ) даже не предполагает, является, по меньшей мере, противоправным. Подобного рода ограничения могут устанавливаться только Правилами, принимаемыми в предусмотренном ГрадК РФ порядке.

Следовательно, суррогатность обоих документов заключалась в том, что они принимались без проведения публичных слушаний и утверждались не представительным, а исполнительным органом власти (хотя настоящие правила как документ градостроительного зонирования, с точки зрения ГрадК РФ, должны приниматься представительным органом и с обязательным проведением публичных слушаний). Следовательно, принятие таких документов означало попытку обойти требования открытости и прозрачности разработки градостроительной документации, предусмотренные ГрадК РФ.

В случае принятия Правил землепользования и застройки в установленном ГрадК РФ порядке, их правовое значение состоит в закреплении на карте градостроительного зонирования границ территориальных зон, перечень которых содержится в ст.35 ГрадК РФ. В пределах каждой территориальной зоны должна быть выделœено несколько подзон, различающихся особенностями градостроительного развития территорий, набором разрешенных видов землепользования и параметров строительных изменений недвижимости для этих видов землепользования. Карта (карты) градостроительного зонирования может содержать описание границ территориальных зон. При определœении границ территориальных зон на схемах, их наименование и градостроительные регламенты устанавливаются индивидуально, применительно к различным частям территории муниципального образования. Количество выделяемых зон (подзон) обуславливается градостроительной спецификой различных муниципальных образований и их величиной, степенью территориальной расчлененности, функциональной структурной организацией территории, особенностями формирования естественного и антропогенного ландшафта͵ а также перспективами пространственного развития территории, определяемыми в ходе разработки генерального плана. Последним обстоятельством определяется комплекс практических мероприятий (градостроительного стимулирования или запрета (ограничения) некоторых типов землепользования и застройки), учитываемых при разработке карты зонирования.

Жилые зоны предназначены для обеспечения комфортабельных и здоровых условий проживания населœения муниципального образования. Спецификой этих зон является преобладание в них жилой застройки, с допущением строительства большого количества разноэтажных объектов жилого назначения. Выделœение соответствующих подзон в пределах жилой зоны определяется реально сложившейся структурой жилого фонда в соответствии с потребностями различных групп населœения. Вновь формируемая жилая застройка требует учета потребностей демографических и потребительских групп, и должна соответствовать различным (дифференцированным) предпочтениям граждан (их социальным и потребительским возможностям). Наиболее распространенным видом градостроительных преобразований в условиях сложившейся городской застройки является ее реконструкция.

Зоны застройки индивидуальными жилыми домами выделяются для преимущественного строительства индивидуальных (изолированно расположенных) и блокированных жилых домов с прилегающими участками, предназначенных для проживания одной семьи в качестве основного вида разрешенного использования. В них обеспечиваются условия формирования низкоплотной жилой застройки с минимальным набором обслуживающих функций и общественных пространств, открытыми участками сельскохозяйственного использования, а также маломасштабная инфраструктура обслуживания (школы, небольшие поликлиники, аптеки, общественные бани).

Вспомогательные виды разрешенного использования в них включают в себя места для парковки одного автомобиля или размещение отдельного гаража, установки автономных (альтернативных) источников энергии, таких как теплостанция или иные местные технические средства обслуживания. Кусловно разрешенным видам использования земельного участка и объектов недвижимости относятся всœе виды коммерческого обслуживания.

Зоны застройки малоэтажными жилыми домами (домами для двух-трех семей и трехэтажными домами) выделœены для формирования специфических, с использованием особых планировочных методов, градостроительных образований, с относительно невысокой плотностью застройки и количеством проживающего населœения. Основными видами разрешенного использования в этой зоне являются отдельные или объединœенные дома для проживания одной, двух или трех семей, а также многоквартирные дома. Разрешаются также сады, огороды, небольшие объекты услуг населœению. Вспомогательные виды разрешенного использования включают в себя небольшие парковки и объекты по оказанию коммерческих услуг, которые занимают небольшое место в жилых зданиях, а также изолированно расположенные объекты сервисной инфраструктуры.

В зонах застройки среднеэтажными жилыми домами к основным видам разрешенного использования относятся объединœенные дома двух и трех семей, а также многоквартирные жилые дома на 4-5 семей. Разрешены также местные точки ежедневного обслуживания, школы, клиники, которые обслуживают жителœей зоны. Вспомогательные виды разрешенного использования включают в себя оказание различных услуг, занимающие небольшую часть жилых домов. Условно разрешенными видами использования земельных участков и объектов недвижимости являются размещение крупных коммерческих торговых центров по обслуживанию населœения или гостиниц.

Зоны застройки многоэтажными жилыми домами . Основные виды разрешенного использования включают в себя только многоквартирные дома (нет индивидуальных домов), а также большое количество расположенных по сосœедству учреждений обслуживания и коммерческие виды использования. К вспомогательным видам разрешенного использования относятся клиники, объекты коммерческой и иной деятельности, точки по обслуживанию, занимающие небольшую часть жилых зданий. Виды использования территории, требующие специального разрешения (условно разрешенные), включают в себя туристические и развлекательные виды деятельности, а также некоторые виды использования земельных участков и объектов недвижимости, которые определяются интересами более крупных частей территории муниципального образования (к примеру, рынки и административные здания).

В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населœенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий ), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения (ч.10 ст.35 ГрадК РФ). Согласно п.11 ст.85 ЗК РФ, земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населœенных пунктах - земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населœенных пунктов и правилами землепользования и застройки. Сравнительный анализ этих и иных норм двух кодексов позволяет сделать вывод, что упоминание ч.10 ст.35 ГрадК РФ сельскохозяйственных угодий в составе зоны сельскохозяйственного использования населœенных пунктов противоречит п.2 ст.77 ЗК РФ, рассматривающему сельскохозяйственные угодья в составе категории земель сельскохозяйственного назначения, а также ч.6 ст.36 ГрадК РФ, не предусматривающей установление для сельскохозяйственных угодий градостроительного регламента. Более того, п.11 ст. 85 ЗК РФ нахождение в составе категории земель населœенных пунктов сельскохозяйственных угодий не предполагает. Отсюда следует крайне важно сть приведения ч.10 ст.35 ГрадК РФ в соответствие с п.11 ст.85 ЗК РФ.

Вместе с тем, при рассмотрении правового режима данной территориальной зоны следует отметить проблему градостроительного зонирования, связанную с выделœением территориальных зон для ведения садоводства и дачного хозяйства. В этом вопросœе законодатель занимает двойственную позицию: земельные участки с садовыми и дачными домами бывают включены как в жилую зону, так и в зону сельскохозяйственного использования. Учитывая, что в свете Постановления Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 ᴦ. № 7-П ʼʼПо делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона ʼʼО садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединœениях гражданʼʼ в связи с жалобами ряда гражданʼʼ садоводы уравнены в правах с дачниками, и на садовых участках теперь допускается возведение жилых домов, практика градостроительного зонирования (особенно в городских округах) должна пойти по пути включения таких земельных массивов в состав жилых зон. Соответственно, в рамках такой зоны будет разрешено размещение средств инфраструктуры и строительство небольших обслуживающих объектов, к примеру, магазинов.

Общественно-деловые зоны создаются для упорядочения нескольких видов использования территории и реализации торговой, офисной, административной, культурно-образовательной, сервисной, обслуживающей и развлекательной функций. Характер потребления этих функциональных процессов отличается массовостью и избирательным потребительским предпочтением. Эти функции в основном тяготеют к их размещению в центральной части городов и некоторых других территориях, отличающихся достаточной транспортной и инфраструктурной обеспеченностью, что создает возможности и удобства для получения потребителями товаров и услуᴦ.

В производственных зонах, зонах инженерной и транспортной инфраструктур размещаются объекты производственно-делового назначения (НИИ с опытными производствами, торговые предприятия с цехами технического обслуживания, информационные центры с издательско-типографским отделом), промышленных (пищевой и легкой промышленности, приборостроения, машиностроения, производства строительных материалов), коммунально-складских (территории ТЭЦ, станции аэрации, котельные, электроподстанции, газораспределительные узлы, мусороперерабатывающие заводы, иные сооружения муниципальной инженерной инфраструктуры, складские сооружения, стоянки машин механической уборки территории), транспортных и инженерных объектов и формируются в виде участков производственной застройки и производственных зон. В соответствии с проводимой градостроительной политикой в нашей стране приоритетным направлением деятельности, связанной с пространственными преобразованиями территории с преобладанием производственной функции, размещением объектов инженерной и транспортной инфраструктур, является их реконструкция.

Не допускается присутствие производственных территорий в границах зон общественного и жилого назначения, которые отличаются следующими характеристиками: по классу вредности расположенных на них производств нарушают (могут нарушить) требования экологической безопасности жилых и общественных территорий; по численности занятых противоречат назначению жилых территорий, многофункциональных и специализированных общественных центров; по величинœе территорий нарушают функционально-планировочную организацию жилых и общественных территорий. На участках жилой, смешанной жилой застройки могут размещаться производственные предприятия площадью не более 200 кв. м, встроенные или занимающие часть дома без производственной территории, экологически безопасные.

В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (ч.11 ст.35 ГрадК РФ).

При рассмотрении данной нормы в контексте иных норм ГрадК РФ выясняется следующее. В соответствие со ст. 1 ГрадК РФ, территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары). В соответствии с ч.4 ст.36 ГрадК РФ, действие градостроительного регламента не распространяется на участки, расположенные в границах территорий общего пользования. Из этого следует, что ГрадК РФ выделяет отдельную территориальную зону, состоящую по большей части из территорий общего пользования, для которой нельзя установить градостроительный регламент. На наш взгляд, такой подход законодателя не является логичным.

В состав зон особо охраняемых территорий включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

В состав зон специального назначения включаются земли, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых должна быть обеспечено только путем выделœения указанных зон и недопустимо в других зонах. Необходимость выделœения данной зоны в том, что на территории России располагается 60 тысяч 963 кладбища, которые занимают площадь 3 миллиона 700 тысяч га. К примеру, в Московской области, где хоронит и Москва, их 1583. Создание каждого нового кладбища стоит очень дорого. К примеру, окультуренные 40 га по некоторым оценкам будут иметь стоимость 150 миллионов рублей. При этом в Японии 2000 крематориев, в США - 1400, Китае 1300, а в России крематории есть только в семи регионах.

На карте градостроительного зонирования могут выделяться также зоны размещения военных объектов , причем вышеприведенный перечень территориальных зон не носит исчерпывающего характера. Органы местного самоуправления могут устанавливаться и иные виды территориальных зон.

По поводу процедуры градостроительного зонирования в юридической литературе был высказан ряд критических замечаний, на которых следует остановиться подробнее. Так, в частности, было предложено:

Уточнить в соответствующих технических регламентах … ʼʼобязательные требования к видам территориальных зон, к их возможному сочетанию и предельному соотношению, а также виды разрешенного использования, допустимые в каждой территориальной зоне; виды и содержание территориальных зон должны устанавливаться с учетом особенностей назначения земель различных категорийʼʼ;

Отказаться от установления в градостроительных регламентах условно разрешенных видов использования как противоречащих ст. 7 ЗК РФ, либо закрепить в законе основания для выдачи разрешения на условно разрешенный вид использования и основания для отказа в выдаче такого разрешения.

Итоговый концептуальный вывод состоит в том, что градостроительное зонирование должно осуществляться ʼʼпосредством выделœения градостроительных зон, виды которых должны быть дифференцированы для земель различных категорий и в градостроительных регламентах которых должны устанавливаться основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительстваʼʼ.

На наш взгляд, законодатель ни в коем случае не должен использовать эти ʼʼрекомендацииʼʼ по причинœе их неисполнимости и непонимания их автором сути земельной и градостроительной реформы. Ошибочность подобных суждений, на наш взгляд, состоит в следующем.

1) действующее законодательство четко регламентирует юридическую природу и механизм установления градостроительных и технических регламентов, не смешивая, а напротив, четко различая указанные правовые категории. В числе принципиальных отличий градостроительных регламентов от технических регламентов крайне важно выделить, во-первых, порядок утверждения . Градостроительные регламенты утверждаются актом органа местного самоуправления, технические регламенты, как правило, федеральным законом. Во-вторых, различается их сфера действия . Градостроительные регламенты определяют параметры и виды использования территории муниципального образования в части застройки и иных видов градостроительной деятельности, то есть определяют внешнюю форму градостроительной деятельности в муниципальных образованиях. Технические регламенты содержат нормы и правила безопасного ведения строительных работ (нормы строительной, экологической, технической и иной безопасности), определяя сам порядок безопасного ведения строительства (внутреннюю сторону).

Из этого следует, что техническими регламентами при всœем желании невозможно определить ни виды, ни соотношение или сочетание территориальных зон, поскольку в силу прямого указания закона они для этого просто не предназначены. Гипотетическая же реализация ʼʼнаучных идейʼʼ А.Ю. Александровой должна повлечь полный слом существующей системы градостроительного и технического регулирования, отмену действия ГрадК РФ и внесение его норм в состав Федерального закона ʼʼО техническом регулированииʼʼ. В случае если даже это и будет сделано органами представительной власти Российской Федерации, то в стране наступит хаос по причинœе невозможности адекватного правового регулирования градостроительных отношений. В настоящий момент виды и содержания территориальных зон прекрасно регулирует ГрадК РФ, и в предлагаемых автором преобразованиях нет смысла.

2) в ст.7 ЗК РФ указан состав категорий земель, причем исходя из ее содержания совершенно невозможно понять, чем этой статье может противоречить правовая конструкция условно разрешенных видов использования земельных участков и объектов недвижимости, предусмотренная ГрадК РФ. Добавим к этому, что для большинства категорий земель градостроительный регламент (и, соответственно, предусмотренные им условно разрешенные виды использования земельных участков) не устанавливается, что прямо предусмотрено ч.6 ст.36 ГрадК РФ, с содержанием которой автор не знакома. Τᴀᴋᴎᴍ ᴏϬᴩᴀᴈᴏᴍ, условно разрешенное использование должна быть применено в рамках категории земель населœенных пунктов и части пригородов.

Относительно же другой, не менее странной мысли данного автора о крайне важно сти ʼʼзакрепить

Градостроительное зонирование: виды и правовое значение - понятие и виды. Классификация и особенности категории "Градостроительное зонирование: виды и правовое значение" 2014, 2015.

1. В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

2) общественно-деловым;

3) производственным;

4) инженерных и транспортных инфраструктур;

5) рекреационным;

6) сельскохозяйственного использования;

7) специального назначения;

8) военных объектов;

9) иным территориальным зонам.

2. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

3. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

4. Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если:

виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования;

их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.

Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.

В случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов.

Реконструкция существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.

5. Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.

6. Земельные участки в составе общественно-деловых зон предназначены для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами согласно градостроительным регламентам.

7. Земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами согласно градостроительным регламентам.

8. Земельные участки в составе зон инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры, а также объектами иного назначения согласно градостроительным регламентам.

9. Земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.

10. В пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94 — 100 настоящего Кодекса.

Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.

11. Земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах — земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, — используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки.

12. Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Комментарий к Ст. 85 ЗК РФ

1 — 2. В соответствии с п. 2 ст. 7 ЗК правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. И если категория земель определяется целевым назначением и земли населенных пунктов являются одной из семи категорий, предусмотренных ст. 7 ЗК, то разрешенное использование имеет отношение к дальнейшей градации использования тех или иных категорий земель. Комментируемая статья определяет состав земель населенных пунктов, который совершенно неоднороден в силу разности целей использования земельных участков, входящих в данную категорию.

Как видно из п. 1, земли населенных пунктов состоят из территориальных зон — жилых, общественно-деловых, производственных, рекреационных и др. Таким образом, земельные участки из числа земель населенных пунктов в результате градостроительного зонирования распределяются по территориальным зонам, что существенно влияет на определение их правового статуса. Для понимания основ регулирования подразделения земель данной категории, а также их правового режима необходимо обратиться к наиболее важным правовым понятиям в сфере зонирования.

Институт зонирования (в настоящее время — градостроительного зонирования) является сравнительно новым для российского законодательства. Активная фаза его становления и развития связана с принятием Градостроительного кодекса 1998 г. и ЗК. В действующем законодательстве большая часть положений, посвященных градостроительному зонированию, закреплена в Градостроительном кодексе, принятом в 2004 г. (ст. 1, гл. 4).

Согласно определению градостроительного зонирования, которое содержится в статье 1 Градостроительного кодекса РФ , под ним понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6). Под территориальными зонами в той же статье подразумеваются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (п. 7). Таким образом, исходя из указанных норм границы территориальных зон должны определяться правилами землепользования и застройки, предусматривающими установление в отношении данных зон неких градостроительных регламентов.

В соответствии с п. 8 ст. 1 Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Если обратиться к содержанию ст. 30 Градостроительного кодекса , посвященной правилам землепользования и застройки, то можно также увидеть, что данные правила включают в себя три части:

1) порядок их применения и внесения изменений. Данный текстовой раздел включает информацию об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, о подготовке документации по планировке территорий органами местного самоуправления, о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки, о внесении изменений в правила, некоторую иную информацию (ч. 3 ст. 30);

2) карту градостроительного зонирования. Эта графическая часть правил служит для установления границ территориальных зон. При этом данные границы должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне (п. 2 комментируемой статьи, ч. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса). В этом снова проявляется принцип единства правового режима земельного участка, с которым связано также и требование Градостроительного кодекса о том, что формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается (ч. 4 ст. 30). Применительно к одному земельному участку территориальные зоны, как правило, не устанавливаются;

3) градостроительные регламенты. С точки зрения действующего законодательства значение градостроительных регламентов чрезвычайно велико. Так, согласно ч. 1 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ , градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Аналогичная норма предусмотрена также и п. 2 комментируемой статьи. Из него же следует, что градостроительный регламент устанавливается индивидуально для каждой территориальной зоны; при этом для земельных участков, расположенных в пределах одной территориальной зоны, предусматривается единый градостроительный регламент.

Исходя из определения, приведенного в п. 9 ст. 1 Градостроительного кодекса, а также с учетом положений его ст. 30 градостроительные регламенты представляют собой закрепляемую в правилах землепользования и застройки информацию (как правило, в текстовом формате) в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в соответствующей территориальной зоне:

— о видах разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства;

— о предельных (минимальных и (или) максимальных) размерах земельных участков и предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объектов;

— об ограничениях использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Таким образом, исходя из содержания комментируемых пунктов и учитывая приведенные положения градостроительного законодательства, состав земель населенных пунктов должен устанавливаться правилами землепользования и застройки, определяющими территориальные зоны (с распределением по ним земель, составляющих земли населенных пунктов) и градостроительные регламенты для данных зон. С помощью указанных документов зонирования определяется правовой режим земельных участков, входящих в состав территориальных зон.

Следует подчеркнуть, что для земель населенных пунктов значение правил землепользования и застройки и связанных с ними правовых понятий велико. Дополнительным подтверждением этого может служить положение, предусмотренное п. 14 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК, согласно которому с 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Данный пункт предусматривает исключения лишь для участков, в отношении которых градостроительные регламенты не подлежат применению, а также для участков, предоставляемых в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и субъектов РФ.

3 — 4. Пункт 3 комментируемой статьи придает градостроительным регламентам статус обязательных для исполнения любыми субъектами прав на землю, независимо от того, находятся соответствующие земли в государственной, муниципальной или частной форме собственности, и независимо от вида прав, возникших в отношении данных участков.

Следует, однако, отметить, что законодательство предусматривает случаи, когда градостроительные регламенты не подлежат применению. В соответствии с ч. 4 ст. 36 Градостроительного кодекса действие регламента не распространяется на земельные участки:

— в границах территорий некоторых видов памятников истории и культуры (более подробно см. текст статьи);

— в границах территорий общего пользования (например, улиц, площадей, бульваров, скверов и др.);

— занятые линейными объектами (например, линиями электропередачи);

— предоставленные для добычи полезных ископаемых.

Таким образом, во всех остальных случаях принятие градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки является обязывающим фактором для всех правообладателей земельных участков, расположенных в границах соответствующих территориальных зон.

Важнейшим положением, существенно расширяющим полномочия правообладателей земельных участков по использованию последних, является закрепленная в п. 3 комментируемой статьи норма о том, что указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым видом разрешенного использования из числа предусмотренных градостроительным регламентом для данной территориальной зоны. Иными словами, данным положением субъектам прав на землю предоставлено право самостоятельного выбора любого вида разрешенного использования участка (без необходимости предварительного согласования данного вида с органами власти, иными организациями или должностными лицами), т.е. конкретной цели его использования. Единственное условие в данном случае — позволяется выбирать из перечня видов разрешенного использования, установленных применимым градостроительным регламентом. Однако следует отметить, что данное положение не следует расширительно толковать как безусловное право соответствующих лиц использовать принадлежащие им объекты недвижимости исключительно по своему усмотрению в любых целях, предусмотренных в градостроительном регламенте, в любое время изменяя его без каких-либо процедур и ограничений. Дело в том, что избранный правообладателем вид разрешенного использования земельного участка (включая вид, определенный государственными или муниципальными органами при подготовке и принятии решений о предоставлении соответствующих земель, в том числе по итогам торгов) получает закрепление в соответствующей документации — решениях о предоставлении земельных участков, договорах о предоставлении земли на том или ином праве, свидетельствах о государственной регистрации прав на земельные участки и др. И до изменения по установленной федеральными, региональными или местными нормативными актами процедуре вида разрешенного использования земельного участка и внесения соответствующих изменений в правоустанавливающие документы на участок его использование допустимо лишь в целях, согласующихся с определенным видом разрешенного использования.

С учетом того что правила землепользования и застройки приняты еще далеко не во всех муниципальных образованиях России и права на многие земельные участки возникали до зонирования территорий и утверждения градостроительных регламентов, установление последних может приводить к противоречию между ними, с одной стороны, и существующим правовым режимом земельных участков, — с другой. Согласно п. 4 комментируемой статьи и с учетом ч. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса несоответствие земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости градостроительным регламентам признается таковым в двух случаях: если виды использования земельных участков не входят в перечень видов, предусмотренных градостроительным регламентом (например, речь может идти об использовании земельного участка под производственные (промышленные) цели в пределах вновь установленной жилой зоны), либо если их размеры (как минимальные, так и максимальные), равно как и иные предельные параметры, не соответствуют предельным значениям, определенным в регламентах (речь в последнем случае идет в том числе о предельных параметрах строительства, реконструкции на земельных участках).

Каковы правовые последствия подобного несоответствия положениям градостроительных регламентов, установленных позднее? Отвечая на данный вопрос, Земельный и Градостроительный кодексы не требуют обязательного приведения использования земельных участков и иных объектов недвижимости в соответствие с градостроительными регламентами, т.е. их правообладатели могут использовать их согласно ранее возникшим требованиям в отношении функционального назначения и предельно допустимых параметров объектов недвижимости без ограничения срока, за исключением случаев, когда такое использование угрожает опасными последствиями, указанными в п. 4 комментируемой статьи, — в данных случаях Кодекс позволяет запрещать использование соответствующих объектов, но лишь в соответствии с федеральными законами. Иными словами, для реализации данной нормы требуются прямые указания на возможность запрета эксплуатации объекта исключительно на уровне федеральных законов, но никак не подзаконных актов либо нормативных правовых актов субъектов РФ или органов местного самоуправления.

Однако вышесказанное относится лишь к случаям, когда ранее возникшее использование объектов недвижимости сохраняется в неизменном виде. В случае же необходимости изменения параметров объектов капитального строительства (реконструкция) либо строительства новых объектов соблюдение требований градостроительных регламентов обязательно, что вытекает из последнего абзаца п. 4 комментируемой статьи. Более ясным образом суть данного положения раскрыта в ч. 9 ст. 36 Градостроительного кодекса, согласно которому, в частности, реконструкция объекта может производиться исключительно путем приведения объекта в соответствие градостроительному регламенту, а изменение вида разрешенного использования земельного участка допустимо лишь путем приведения его в соответствие с видами разрешенного использования, предусмотренными регламентом для данной территориальной зоны. Данные положения, еще раз подчеркивающие практическую значимость градостроительного зонирования, означают, что, например, при необходимости увеличения площади здания производственного цеха, расположенного в пределах жилой зоны, градостроительный регламент которой не предусматривает подобные виды разрешенного использования объектов недвижимости, в выдаче разрешения на реконструкцию может быть отказано. Однако изменение разрешенного использования земельного участка для целей строительства иного объекта (офисного здания, магазина, жилого дома и т.д.), допускаемого градостроительным регламентом, не запрещается.

5 — 11. Пункты 5 — 11 посвящены отдельным видам территориальных зон. Напомним, что их открытый перечень приведен в п. 1 комментируемой статьи, содержащем упоминание о восьми видах зон — жилые, общественно-деловые, производственные, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационные, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов — и указание на возможность существования иных территориальных зон. При этом сам ЗК в п. 10 комментируемой статьи называет один из «иных» видов зон — зоны особо охраняемых территорий. А в правилах землепользования и застройки различных муниципальных образований России можно встретить упоминание также и о немалом числе других зон — коммунальных, промышленных зонах, зонах водных объектов и др.

Положения п. п. 5 — 11 раскрывают основные направления использования большинства территориальных зон, поименованных в п. 1. При этом в отношении четырех видов зон — жилых (п. 5), общественно-деловых (п. 6), производственных (п. 7), инженерной и транспортной инфраструктур (п. 8) — можно выделить некоторые общие черты регулирования. Во-первых, в качестве предназначения этих зон закон указывает застройку различными типами объектов, в зависимости от вида зоны. Во-вторых, он подчеркивает необходимость осуществления такой застройки в соответствии с градостроительными регламентами (хотя это применимо также и к иным видам зон). В-третьих, перечисление видов допустимой в той или иной зоне застройки (типов разрешенных к размещению объектов) завершается словами «а также иных видов застройки» или подобными им по смыслу, т.е. указание на соответствующие виды не носит исчерпывающий характер, а лишь определяет основное предназначение той или иной зоны.

Рассматриваемые пункты комментируемой статьи тесно связаны с положениями ст. 35 Градостроительного кодекса, которые в значительной мере дублируют положения ЗК. Так, ч. 1 ст. 35 Градостроительного кодекса предусматривает возможность установления в результате градостроительного зонирования следующих видов зон: жилых, общественно-деловых, производственных, инженерной и транспортной инфраструктур, сельскохозяйственного использования, рекреационного назначения, особо охраняемых территорий, специального назначения, размещения военных объектов, иных территориальных зон. Очевидно, что данный перечень почти полностью совпадает с тем, который предусмотрен ЗК.

Однако следует заметить, что Градостроительный кодекс намного более конкретен и подробен в описании видов использования отдельных территориальных зон. Например, если ЗК применительно к жилым зонам устанавливает, что они предназначены для застройки жилыми зданиями (индивидуальная жилая застройка, мало- и среднеэтажная смешанная жилая застройка, а также многоэтажная жилая застройка), объектами культурно-бытового и иного назначения (п. 5 ст. 85), то Градостроительный кодекс, упоминая примерно те же виды жилой застройки, дополняет, что в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду, ведение садоводства и дачного хозяйства. Более подробное регулирование Градостроительным кодексом вопросов использования территориальных зон можно проследить также и на примере некоторых иных зон.

Таким образом, комментируемые пункты ст. 85 ЗК следует применять в тесной взаимосвязи с положениями ст. 35 Градостроительного кодекса.

Направления использования некоторых видов территориальных зон в составе земель населенных пунктов (прежде всего речь идет о зонах особо охраняемых территорий и зонах сельскохозяйственного использования) аналогичны видам использования земель иного назначения — земель особо охраняемых территорий и объектов, использование которых регулируется гл. XVII ЗК, и земель сельскохозяйственного назначения, которым посвящена гл. XIV Кодекса. Однако между данными типами земель, т.е. входящими в состав зон на землях населенных пунктов, с одной стороны, и отнесенными к землям иных категорий, с другой стороны, имеется принципиальная разница. Первые, располагаясь в пределах границы населенного пункта, подчиняются режиму, установленному гл. XV ЗК и иными положениями законодательства для земель населенных пунктов, независимо от текущих видов их использования, а применение к ним норм о землях иных категорий осуществляется лишь в случае прямого указания на это в разделе, посвященном землям населенных пунктов (так, согласно п. 10 комментируемой статьи земельные участки в составе зон особо охраняемых территорий используются в соответствии с требованиями ст. ст. 94 — 100 ЗК, включенных в раздел, посвященный категории земель особо охраняемых территорий и объектов). В соответствии с генеральными планами населенных пунктов их использование может быть в установленном порядке изменено на иное, не связанное с текущими целями. Вторые располагаются исключительно за пределами границ населенных пунктов (о чем прямо говорится, например, в определении земель сельскохозяйственного назначения — ст. 77 ЗК), в связи с чем не имеют отношения к землям населенных пунктов и подчиняются регулированию других глав ЗК и связанных с ними положений законодательства.

12. Этот пункт посвящен земельным участкам общего пользования, которые, безусловно, присутствуют в каждом населенном пункте.

Во-первых, упоминая о них, Кодекс называет некоторые виды таких участков — это участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами (т.е. перечень не является закрытым). Однако, принимая во внимание определение земельного участка, предусмотренное п. 2 ст. 6 ЗК, по которому он представляет собой часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке, и учитывая, что на практике улицы, площади, скверы, пляжи и иные объекты редко имеют границы, которые были бы утверждены с проведением государственного кадастрового учета (т.е. зачастую не являются земельными участками в юридическом смысле), использование понятия «земельные участки общего пользования» является не всегда оправданным с практической точки зрения. Если обратиться к положениям Градостроительного кодекса, то в ст. 1 можно найти иное сходное понятие — «территории общего пользования», под которыми подразумеваются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары). Согласно некоторым иным положениям Градостроительного кодекса границы территорий общего пользования обозначаются в документах территориального планирования специальными линиями, которые именуются «красные линии», независимо от того, сформированы данные территории в качестве земельных участков либо нет. По нашему мнению, положения комментируемого пункта ЗК, включая запрет на приватизацию земель, следует применять к территориям общего пользования вообще, а не лишь к той их части, которая представляет собой земельные участки в юридическом смысле этого понятия.

Во-вторых, Кодекс не предусматривает выделение данных участков в отдельные зоны и позволяет включать их в состав различных территориальных зон. Это вполне обоснованно, так как такие участки присутствуют практически на любых территориях. Однако следует отметить, что в силу ч. 4 ст. 36 Градостроительного кодекса градостроительные регламенты не распространяются на земельные участки в границах территорий общего пользования. Это фактически означает, что независимо от того, в какую территориальную зону включен участок общего пользования, к нему не будет применяться градостроительный регламент, установленный для данной зоны. Использование этих участков должно осуществляться исходя из положений документов территориального планирования муниципальных образований и документации по планировке территорий.

В-третьих, комментируемый пункт вводит запрет на приватизацию земельных участков общего пользования. Иными словами, такие участки могут находиться лишь в государственной или муниципальной форме собственности и предоставляться лишь в пользование — постоянное (бессрочное), безвозмездное срочное, аренду и субаренду.